Occorrerà tutti insieme affrontare l’”ultimo miglio” del PNRR. L’”ultimo miglio” non consiste solo in processi decentrati di attuazione e di monitoraggio ma soprattutto nell’attivazione fin dalla fase iniziale di capacità propositive e di patti fra soggetti pubblici (amministrazioni, centri di ricerca, università, scuole) e soggetti privati (grandi, medie, piccole imprese, organizzazioni del terzo settore, professioni, associazioni), attori sul territorio in rapporto continuo con il livello nazionale e europeo, potenziando la pubblica amministrazione con percorsi di “gestione del cambiamento mission driven”. In questo percorso l’execution è tutto: tempi, misura e controllo degli obiettivi, adeguamento delle risorse materiali organizzative culturali delle Pubbliche amministrazioni e dei privati, efficacia e efficienza organizzativa, sviluppo della formazione e altro.
Il modello del PNRR Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza varato dal Premier Draghi prevede due livelli. Il primo, centrale, supervisiona l’attuazione del PNRR ed è responsabile dell’invio delle richieste di pagamento alla Commissione Europea; il secondo livello è invece quello delle amministrazioni responsabili dei singoli investimenti.
Regioni, città metropolitane ed enti locali dovranno erogare i fondi e inviare i rendiconti alla struttura di coordinamento centrale. I 209+90 miliardi previsti sono destinati in gran parte ad acquisti di beni e servizi: questo vuol dire appalti, processi attuativi, monitoraggio, rendicontazione, controlli e soprattutto cantieri di esecuzione.
Per gestire e rendicontare un tale volume di investimenti occorre suscitare coesione e spinta all’innovazione sia a livello centrale sia territoriale.
La Commissione Europea, nella proposta al Consiglio europeo di approvazione del PNRR italiano, aveva formulato una chiara raccomandazione al Governo italiano: “Per garantire la responsabilizzazione dei soggetti interessati, è fondamentale coinvolgere tutte le autorità locali e tutti i portatori di interessi, tra cui le parti sociali, durante l’intera esecuzione degli investimenti e delle riforme inclusi nel piano”.
Su questa linea si è mosso il DL 70/2021 intitolato ‘Governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza e Semplificazioni’, che all’art 6 recita “Nell’ambito di un protocollo d’intesa nazionale tra il Governo e le parti sociali più rappresentative, ciascuna amministrazione titolare di interventi previsti nel PNRR prevede lo svolgimento di periodici tavoli di settore e territoriali finalizzati e continui sui progetti di investimento e sulle ricadute economiche e sociali…”.
La consultazione strutturata fra Amministrazioni centrali e territoriali e parti sociali propone una modalità di concertazione non inedita che viene rinnovata. Su questo è stato costituito un Tavolo per il partenariato economico, sociale e territoriale, coordinato dal prof. Tiziano Treu, Presidente del CNEL.
La magnitudo della sfida per uscire dalla crisi e per costruire una Italia migliore richiederà un ulteriore strumento: quello di patti liberamente stipulati fra soggetti pubblici, soggetti privati, parti sociali per condividere le strategie e favorire la convergenza nella esecuzione del PNRR. In questo percorso di attuazione, una lunga marcia che durerà anni, andranno affrontati tre formidabili problemi: a) il cambiamento dei sistemi produttivi; b) le riforme e riorganizzazione della scuola, della sanità, della giustizia e in generale delle Pubbliche Amministrazioni; c) i processi di utilizzazione e rendicontazione delle ingenti risorse del PNRR.
a) Il primo, più complesso, problema è che il PNRR mira a suscitare un profondo cambiamento nei sistemi produttivi e del lavoro, che sarà l’esito non solo dell’ uso appropriato dei finanziamenti ma anche degli investimenti privati e del potenziamento delle capacità di innovazione di tutti gli stakeholder dell’”Italia delle organizzazioni”. Occorre cioè promuovere la nascita e il rafforzamento di imprese (grandi, medie, piccole) sostenibili, integrali, e capaci di competere; lo sviluppo delle imprese in rete; la riorganizzazione dei servizi pubblici; il potenziamento delle organizzazioni di difesa contro i rischi ambientali; il rafforzamento delle organizzazioni impegnate nel contrasto della criminalità diffusa e organizzata; il cambiamento dell’organizzazione del lavoro intellettuale e manuale e dei contenuti dei lavori e delle nuove professioni; il reskilling e l’abilitazione delle persone giovani e anziane a un mondo del lavoro in radicale cambiamento; la riorganizzazione del sistema educativo.
b) Il secondo grande problema sarà costituito dalle riforme e dalla riorganizzazione dell’apparato pubblico: la scuola, la sanità, la giustizia, le Pubbliche Amministrazioni. Non solo perché l’Unione Europea le esige ma perché sono condizioni per il successo degli investimenti del PNRR. Rimettere al centro e riorganizzare la scuola è una priorità e una finestra di opportunità in questo momento: in Italia la disoccupazione giovanile, i NEET, la dispersione scolastica sono le più alte d’Europa; e siamo nella penultima posizione per titolari di formazione terziaria. La sanità di fronte alla pandemia ha mostrato grandi fragilità, compensate in parte dall’eccellenza del sistema professionale sanitario. La giustizia civile è fra le più lente d’Europa (oltre quella più complessa della giustizia penale), costa oltre il 1,5 del PIL e scoraggia gli investimenti stranieri. Oltre la riforma occorre riprendere il percorso della riorganizzazione partecipata degli uffici giudiziari. Amministrazioni Centrali e territoriali afflitte da labirinto normativo e dalla minaccia dei controlli amministrativi e penali, scarsamente orientate ai servizi, vanno rese più efficaci e efficienti: oltre le riforme sono possibili programmi integrati di riorganizzazione come quelli previsti dal DL 80/2021.
c) Il terzo ma formidabile problema a scadenza immediata di cui tutti oggi giustamente si preoccupano, è l’utilizzazione e rendicontazione delle ingenti risorse del PNRR. E’ nota la bassa capacità di spesa delle Pubbliche Amministrazioni in media meno del 50% dei fondi stanziati sono stati utilizzati dagli Enti Locali. Ora con il PNRR le cose potrebbero ancora peggiorare per le dimensioni economiche senza precedenti e perché le risorse sono in gran parte destinate ad acquisti di beni e servizi, con le complicazioni delle gare d’appalto, dei ricorsi e altro.
Programmi di rigenerazione del sistema produttivo e del lavoro; riforme e riorganizzazione dell’apparato pubblico; metodi di utilizzazione, gestione e rendicontazione delle risorse comunitarie richiederanno quindi l’attivazione di formidabili energie tecniche, sociali, culturali, sia a livello centrale che a livello territoriale, che l’Italia possieda ma che vanno incoraggiate con forme in grado di coniugare autonomia e organizzazione: potenziando ecosistemi e reti interorganizzative, affrontando la “questione organizzativa” dell’Italia delle organizzazioni ineguali e a più velocità, che ci costa il deficit di produttività e di efficienza amministrativa nelle classifiche europee.
Gli investimenti e le riforme del PNRR non avranno solo effetti successivi sulle organizzazioni produttive, sulle Pubbliche Amministrazioni, sul lavoro ma richiedono subito azioni progettuali e preventive per rigenerarle.
La rigorosa gestione economico-finanziaria policentrica del PNNR nel modello presentato dal Premier e dal suo governo può essere rafforzata da Patti Territoriali o Patti per il lavoro come nel caso del Patto dell’Emilia Romagna. I Patti non sono la distribuzione pubblica delle risorse e non sono i contratti, ma l’assunzione condivisa di proposte e impegni, di programmi di lavoro, di metodi da parte di soggetti pubblici e privati che operano nell’interesse proprio e del bene comune. Sono una forma di democrazia. Il lavoro e la sua riqualificazione in questo percorso saranno l’elemento fondante di Pubbliche amministrazioni ad alto livello di servizio e di imprese capaci di competere sui mercati internazionali, soddisfacendo sempre meglio i loro utenti e raggiungendo livelli di sostenibilità sempre più elevati. Il lavoro professionalizzato dell’homo faber a tutti i livelli è a sua volta la condizione perché sia assicurata equità, opportunità, senso e qualità della vita ad una popolazione altamente differenziata.
Una parte consistente dei fondi del PNRR saranno affidati alle città: città come Milano, Firenze, Pesaro, Bari , Roma e molte altre si stanno preparando a predisporre patti con fra l’amministrazione e le forze sociali e culturali.
Come promuoverli e gestirli, come rimuovere gli ostacoli alla loro realizzazione sono materia di ricerca e intervento?
Nelle nostre ricerche abbiamo rilevato sette approcci e metodi che possono essere svolti dalle Regioni, aree territoriali, città e forse anche piattaforme produttive, indipendentemente dalle loro peculiarità : a) stipula di un patto fra le istituzioni del territorio e i suoi corpi; b) condivisione di strategie di valorizzazione del sistema produttivo verso le fasi a più alto valore aggiunto delle catene del valore e verso la riorganizzazione delle strutture; c) definizione di obiettivi condivisi di creazione di valore aggiunto e di lavoro di qualità, specificabili in parametri misurabili e costantemente monitorati; d) finalizzazione a tali obiettivi degli investimenti pubblici e privati; e) condivisione di un approccio integrato di politiche pubbliche, che definiremo come all-government-approach, che integri interventi su capitale umano, innovazione, territorio, welfare, superando le consolidate segregazioni organizzative della macchina amministrativa; f) organizzazione per realizzare il patto, che abbiamo definito performing community; g) attivazione di un programma di change management mission driven della stessa amministrazione, ossia trainata da obiettivi di rilievo per la comunità territoriale.
Con la Convenzione stipulata a novembre 2021, l’Università di Milano e la Fondazione IRSO uniscono le proprie competenze sociali, economiche, organizzative, giuridiche e tecnologiche e si ripromettono di condurre ricerche, programmi formativi e interventi a favore delle istituzioni centrali e territoriali, alle imprese e alle forze sociali. Il convegno dell’11 febbraio, i cui atti sono riportati nello special issue della Rivista Elettronica scaricabile qui di seguito, è il primo evento di questo percorso.
• Leggi Edoardo Segantini “Non è meglio raccordare i patti per il lavoro?” Corriere Economia
• Leggi l’articolo di Butera, Bianchi, De Michelis, Perulli su Astrid Rassegna n. 330 (1.2021)
• Leggi l’articolo di Butera Ultimo miglio PNRR su italianieuropei
• Vedi intervista del prof. Donato Limone a Butera
• Vedi Presentazione di Butera del Report della Fondazione Nordest
• Vedi Presentazione a Base Italia
• Convegno Unimi IRSO 11 febbraio 2022 I patti per la rigenerazione dei sistemi produttivi locali e la governance del PNRR: il ruolo della città (Locandina e Video del convegno)
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