PNRR: piani nazionali e patti territoriali. Una proposta per l’Italia

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Execution del Next Generation EU

La proposta. Dopo lo scioglimento delle acute tensioni sulle le strategie e la governance del PNRR, inizia ora la fase della attuazione dei piani. Come diceva Churchill “Fare strategie è facile, il difficile è la realizzazione”. La rigorosa gestione economico-finanziaria policentrica del PNNR nel modello di presentato dal Premier e dal suo governo e il protocollo di intesa fra governo e parti social andrebbero integrate e vitalizzate da Patti Territoriali per il Lavoro, ossia l’assunzione di proposte e impegni e di soggetti pubblici e privati che operano nell’interesse proprio e del bene comune con un focus sulla creazione di lavoro e competenze di qualità.

Il modello del PNRR Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza varato dal Premier Draghi prevede due livelli. Il primo, centrale, supervisiona l’attuazione del PNRR ed è responsabile dell’invio delle richieste di pagamento alla Commissione Europea; il secondo livello è invece quello delle amministrazioni responsabili dei singoli investimenti. Regioni, Città metropolitane ed enti locali che dovranno erogare i fondi e inviare i rendiconti alla struttura di coordinamento centrale. I 209+90 miliardi previsti sono destinati in gran parte ad acquisti di beni e servizi: questo vuol dire appalti, processi attuativi, monitoraggio, rendicontazione, controlli e soprattutto cantieri di esecuzione. Per gestire un tale volume di investimenti occorre suscitare coesione e spinta all’innovazione sia a livello centrale sia territoriale: ce lo chiede l’Unione Europea nella nota di accettazione del piano del 22 giugno. Su questa linea si muove il DL 70/2021 intitolato ‘Governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza e Semplificazioni’. Occorrerà tutti insieme affrontare l'”ultimo miglio” dei progetti: tempi, misura e controllo degli obiettivi, adeguamento delle risorse materiali organizzative culturali delle Pubbliche amministrazioni e dei privati, sviluppo della formazione e altro.

In questo percorso di attuazione che durerà anni, andranno affrontati tre formidabili problemi, che richiederanno l’attivazione di formidabili energie tecniche, sociali, culturali, sia a livello centrale che a livello territoriale, potenziando ecosistemi e reti interorganizzative, affrontando la “questione organizzativa” dell’Italia delle organizzazioni ineguali e a più velocità, che ci costa il deficit di produttività e di efficienza amministrativa nelle classifiche europee. I tre problemi sono: a) la rigenerazione del sistema produttivo adottando nuovi modelli di organizzazione, di tecnologia, di lavoro: le modalità e le soluzioni della riprogettazione e rigenerazione delle organizzazioni pubbliche e private italiane saranno il fattore decisivo di questa grande trasformazione; b) riforme e riorganizzazione dell’apparato pubblico: le riforme della scuola, della sanità. della giustizia e in generale delle Pubbliche Amministrazioni sono prioritarie non solo perché ce le chiede l’Unione Europea ma soprattutto perché con il presente sistema della formazione e istruzione, con una organizzazione sanitaria fragile di fronte alla pandemia, con l’attuale lentezza dei processi giudiziari civili e penali, con l’attuale pubblica amministrazione non sarà possibile attuare gli investimenti deliberati nei tempi e con la qualità richiesti; c) l’utilizzazione e rendicontazione delle ingenti risorse del PNRR: occorrerà non solo l’adozione di inediti metodi e sistemi di rendicontazione e controllo ma anche e soprattutto la citata attivazione di energie tecniche, sociali, culturali.

a) Per la rigenerazione dei sistemi organizzativi privati vanno potenziati e innovati i programmi esistenti per studiare, raccontare, tipizzare le nuove forme organizzative virtuose e i percorsi per generarle; i servizi per aiutare le PMI a rigenerarsi sviluppando insieme tecnologia, organizzazione, lavoro; i programmi per supportare i necessari profondi cambiamenti della scuola, della sanità, delle Pubbliche amministrazioni, della giustizia; le iniziative per promuovere la convergenza delle scuole di organizzazione italiane verso una rete multi istituzionale; le iniziative volte affinché la politica, i rappresentanti dell’economia, il mondo universitario assumano la questione organizzativa non come l’”intendenza che seguirà” ma come oggetto di politiche innovative con investimenti e programmi specifici, come ad esempio fecero Roosevelt con il New Deal; De Gasperi, Mattei, Olivetti, Saraceno nel secondo dopoguerra italiano; Schmidt con la Mittbestimmung; Clinton e Gore con il reinventing governement.

b) Il cambiamento dell’apparato pubblico è il secondo problema chiave.

c) La scuola è una priorità strategica che richiede investimenti e organizzazione. Occorre rilanciare il percorso di autonomia della scuola e attivare patti educativi di comunità che possano riunire attorno alla scuola tutte le forze vive delle comunità e soprattutto metter mano all’organizzazione del ministero

  • Il cambiamento della giustizia non può aspettare riforme legislative complesse, controverse e lunghe ma attivare una digitalizzazione gestita, una articolazione dei Poli Giudiziari territoriali e valorizzare le esperienze dei progetti di modernizzazione partecipata dal personale del decennio scorso, come quelli collegati al programma “Diffusione delle buone pratiche negli uffici giudiziari italiani”
  • La riorganizzazione della sanità che ha mostrato la sua fragilità durante la pandemia è indispensabile non solo per fronteggiare una situazione non ancora conclusa ma per affrontare le inadeguatezze e diseguaglianze del sistema nazionale
  • Il cambiamento delle pubbliche amministrazioni non può essere ottenuto solo per via normativa o tecnologica ma occorre suscitare programmi di gestione strutturale del cambiamento guidati missioni e partecipati dal personale delle singole Amministrazioni: una nuova opportunità può essere rappresentata dal DL n.80 2021 che prevede che entro il 31 dicembre le pubbliche amministrazioni con più di 50 dipendenti debbano deliberare e presentare al DFP un piano integrato di attività e di organizzazione.

c. Il terzo ma formidabile problema a scadenza immediata di cui tutti oggi giustamente si preoccupano, è l’utilizzazione e rendicontazione delle ingenti risorse del PNRR. Boeri e Perotti, segnalando la bassa capacità di spesa delle Pubbliche Amministrazioni (in media meno del 50% dei fondi stanziati), avevano rilevato che con il PNRR le cose possono ancora peggiorare perché questo ha dimensioni economiche senza precedenti e include in gran parte acquisti di beni e servizi, con le complicazioni delle gare d’appalto, dei ricorsi e altro.

La Commissione Europea, nella Proposta al Consiglio europeo di approvazione del PNRR italiano del 22 giugno ha formulato una chiara raccomandazione al Governo italiano: “Per garantire la responsabilizzazione dei soggetti interessati, è fondamentale coinvolgere tutte le autorità locali e tutti i portatori di interessi, tra cui le parti sociali, durante l’intera esecuzione degli investimenti e delle riforme inclusi nel piano”.

Su questa linea il DL 70/2021 77/2021 intitolato ‘Governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza e Semplificazioni’, che all’art 6 recita “Nell’ambito di un protocollo d’intesa nazionale tra il Governo e le parti sociali più rappresentative, ciascuna amministrazione titolare di interventi previsti nel PNRR prevede lo svolgimento di periodici tavoli di settore e territoriali finalizzati e continui sui progetti di investimento e sulle ricadute economiche e sociali, sulle filiere produttive e industriali nonché sull’impatto diretto e indiretto anche nei singoli ambiti territoriali e sulle riforme settoriali e assicura un confronto preventivo sulle ricadute dirette o indirette sul lavoro dei suddetti progetti”.

Ci sono esperienze italiane importanti e fra queste il Patto per il Lavoro dell’Emilia Romagna che ha consentito di dimezzare la disoccupazione, aumentare costantemente il valore aggiunto, promuovere innovazione tecnologica Il metodo in otto punti che abbiamo estratto da quella esperienza ( Butera, Bianchi, De Michelis, Perulli, Seghezzi, Scarano Coesione e innovazione, Il Mulino 2020) è generalizzabile a tutte le regioni, città metropolitane, territori e consiste in a) stipula di un patto fra le istituzioni e imprese; b condivisione di strategie di valorizzazione del sistema produttivo; c) obiettivi condivisi e misurabili di creazione di valore aggiunto di lavoro di qualità; d) finalizzazione degli investimenti pubblici e privati resi disponibili e attivabili dal PNR a tali obiettivi; e) all-government-approach, che integra interventi su capitale umano, innovazione, territorio, welfare, superando le consolidate segregazioni organizzative della macchina amministrativa; f) una performing community per realizzare il patto; g) attivazione di un programma di change management della stessa amministrazione regionale e locale.

Si tratta ora di vedere se e chi attiverà Patti del Lavoro rendendo così il PNRR uno sforzo rigoroso di condivisione e innovazione e una opportunità di democrazia economica e sociale. Il Presidente della Conferenza delle Regioni e il Presidente dell’Associazione Nazionale, presenti nella Cabina di Regia prevista dal DL 70/2021, dei Comuni potrebbero forse far propria questa proposta e svilupparla prendendo come riferimento i molti casi già realizzati in Italia.

Leggi l’articolo di Butera Governance policentrica partecipata del PNRR e Patti Territoriali per il Lavoro, Rivista Elettronica di Diritto Economia, Management, settembre 2021
Leggi l’articolo di Butera “La gestione partecipata nell’esecuzione del PNRR: la proposta dei Patti Territoriali” su eticaeconomia agosto 2021
Leggi l’articolo di Butera “Governance policentrica partecipata del PNRR e Patti Territoriali per il Lavoro” in corso di stampa su Rivista elettronica di diritto, economia, management
Leggi l’articolo di Butera, Bianchi, De Michelis, Perulli su Astrid Rassegna n. 330 (1.2021)
Leggi l’articolo di Butera Ultimo miglio PNRR su italianieuropei
Vedi intervista del prof. Donato Limone a Butera
Vedi Conferenza di Butera all’Evento organizzato da Confindustria Piacenza e Università Cattolica di Piacenza
Vedi Presentazione di Butera del Report della Fondazione Nordest
Vedi Presentazione a Base Italia

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